电力改革如何前行？

电改波又起，风正一帆悬。

人们期盼已久的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（下称《意见》于2006年11月经国务院第154常务会议审议并原则通过，这标志着国人牵挂的电力市场化改革又要继续向前推进。

厂网分开后，正逢电力供需紧张，电力改革因此而放缓前进步伐；关于电力改革，业内人士关注、争论，业外公众质疑、诟病，一时间电力改革究竟是否前行，又如何深化，成为业内外关注的事情。《意见》针对厂网分开后的遗留问题和三年来电力市场化改革中遇到的难点，提出了深化电力体制改革的原则和主要任务，这是对2002年国发5号文件的延伸与深化。

电力体制改革的原则是要坚持改革与发展同步，电力和谐与社会和谐同步，因此和谐电力改革是电力市场化改革进一步深化的新思路。按照这一原则与思路，新一轮电力体制改革要做的工作很多，但着重要抓住三大任务。

一、主辅分离异常艰难，关键是要为分离企业给出发展路径与政策

 “抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网主辅分离改革”，是《意见》为“十一五”电力体制改革提出的第一大任务。说厂网分开的遗留问题，主要就是电网代管的920万和预留给电网的640万千瓦容量发电机组的变现，实际上这项工作业已展开，这些发电容量虽然涉及46个发电厂，但是只要操作规范，合理分配，较为妥善地处理这个遗留问题并不算难，时间也不会要得太长。难的倒是电网经营企业的主辅分离问题，这是一个涉及面更广，涉及职工利益更直接、更紧密的大难题。这个问题应该说已经叫了三、四年，为什么迟迟拿不出具体的操作方案与推进的时间表，就是因为其难度太大。要将每一个电网企业中的所谓辅业，如基建、设计、修造、学校等单位从电网从分离出去，仅仅依靠变现预留发电机组的资金作为补贴，是难以解决这些被分离企业的长期生存问题的；这些单位、特别是电力基建、修造企业如何在相应的市场中竞争，求得长期的生存与发展，不是一个靠有限的补贴可以解决的，需要的是这些企业职工观念上的深层次转变，更需要的是为这些分离企业给出发展路径与政策；相信这种路径和政策在这次主辅分离的改革操作方案中会给出。

与主辅分离相伴的是电力企业主多分离的问题，如果说主辅分离是改变了所谓电力辅助企业的企业属性，那么，主多分离则是改变从事多产业电力职工的身份问题。没有深层次上的观念转变和相应的路径与政策，操作起来也是困难的，硬性的剥离，看起来是快刀斩乱麻，但会留下后遗症。

二、全面把握电力市场体系的内涵，真正建好目前已经运行的区域与省两级电力市场。

电力体制改革的终极目的，是要实现电力的市场化，充分发挥市场在电力资源配置中的基础作用，促进电力的可持续发展。因此《意见》提出的另一个重要任务就是“加快电力市场建设，建立符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价形成机制，实行有利于节能环保的电价政策”。这应该是对国务院2002年5号文件提出的“构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”的电力改革目标的拓展与深化。这个问题一直以来很敏感也经常引起争论。

笔者在2003年曾经发表过一篇题为《电力市场的发展方向与电力市场体系》的文章，提出电力市场体系应包括三个层面的内涵：一是市场架构的层级，就是常说的国家、区域、省三级电力市场；二是交易市场的种类，主要指电能交易市场、辅助服务交易市场、电力金融交易市场等；三是指交易品种，如电能交易市场中的现货交易、实时交易、期货交易、大用户直购电（包括点对点和一点对多点交易）、发电权交易等。

我们现在一提到市场体系，主要说的是市场架构的层级，当然这是主要的，但是电力市场体系的建设，还应该关注交易市场的种类和交易品种，否则电力市场体系的建设会出现只注重架构，而不重视内涵的现状，长此以住则会影响电力市场的建设与发展。目前区域、省级市场的建设现状与这种认识上的偏颇不无关系。

现在构建区域电力市场，对省级电力市场的存在有些争论，但事实是省级电力市场已经存在，而且交易量占到全部交易容量的85%，既然大部分电力电量交易已经和必须在省级电力市场中完成，又何必总要来争论它存在的合理性呢！我们姑且不说存在就是合理，也不说省域经济的必然要求所致，问题是区域电力市场与省级电力市场，是各有功用的；大部分电力电量交易必须在省级市场中完成，是因为一个电力用户基本固定在省域内，绝少有一个电力用户用电需要跨省的；电力的购销及结算必须在省内完成，这就是为什么85%的电能交易会发生在省级电力市场中的根本原因。

区域电力市场主要是为了扩大电能交换的区域，发挥区域市场在电能资源配置中的基础作用，调剂省间和大区间电能的余缺，平衡电力资源，减少电能浪费。而国家电力市场则是更大范围地发挥市场在配置电能资源中的基础作用，建设特高压输电线路的目的也正在于此。应该说建设电力三级市场的架构层级，不是问题，不要总在这个不是问题的问题上纠缠不休，而应下功夫把已经运行的区域电力市场建设好，完善市场规则和监管体系，以取得真正的市场运作经验，不要总是被问题拦住而停止运行；同时下气力把已经运作的省级电力市场规范到市场化方面来，这主要是要把区域电力市场的交易规则结合省级市场的特点，加以运用。实际上区域电力市场的运行主要还是靠省级市场支撑着，没有省级市场按规则的调度与交易，区域市场实际上是空的，还是那句话，因为发电机组的上网必须通过省级调度交易机构来实现，没有各个省级电力市场这个电力市场细胞，或称子市场，区域电力市场无法实现跨区电能交易，更大范围的实现电能资源配置就是一句空话。电力市场的架构层级确定后，我们应该下大力气研究交易市场的种类和交易品种，这才是繁荣电力市场的主要内容和关键所在。

事实上，相关部门已经在做这些方面的事情。如有关节能调度的制度安排、差别电价的实施意见、循环经济法初稿的颁布等，都是在用价格约束能耗，以逐步形成用价格约束能耗的机制，但这是从制度安排入手的，我们的任务是要从电力市场化改革中摸索出一整套市场化的机制来约束能耗并激励市场，这其中的关键就是电价的市场化形成机制。目前还无法做到让市场发电价格，行走于电力市场的价格依然还是政府规制，就连发电侧的上网电价也没有真正让市场说了算。竞价上网的结果是：容量电价无法复盖新老发电机组，难以平衡各市场主体的利益，或者是平衡账户资金亏损；因上网电价抬升，购电价格上涨，电网企业亏空等。这进一步说明，我们要把主要精力放在已经构建的区域市场上，通过配套改革和深化改革，让市场发现价格首先从发电侧开始，然后通过以后的输配分开、配售分开，逐步形成让价格信号影响市场，从而建立起市场化的电价形成机制。价格信号影响市场，同时规范的市场又促进价格机制的形成与完善。

三、电力体制改革要想有突破性进展，必须相应解决政府转变职能的问题

规范电力市场的建立，意味着市场化电价机制的形成，这些都需要电力监管到位。《意见》提出的第三大任务就是“进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体系”。这是电力体制改革能否深化的重要环节。目前可以说还没有步入良性循环：因为电力市场还没有规范的市场机制，所以需要政府作一些制度安排，如节能调度、差别电价和整个电价体系；由于电力经济特殊，需要政府作一些制度安排，于是政府介入过多，则形成政企难分。

既然在电力市场化改革任务中提出了进一步转变政府职能，坚持政企分开的问题，就应该在深化电力体制改革中，把需要由企业来做的事情，由政府交给企业，如电力投资的相关问题、电价形成机制的相关问题等。

健全电力监管体系，应包含两个含义，一是监管机构，二是监管职能。目前电力监管机构已经基本形成体系，关键是监管职能尚未能到位。一是客观的，如电价的监管权不到位，是制度安排的问题；二是主观的，如对发电侧市场的运行监管、对小火电机组的约束等，有的显得不到位，有的显得非常无力。

电力改革的原则是“保留自然垄断、打破经济垄断、废除行政性垄断”，由此其路径应该是“放开两头，垄断中间”，具体说，就是发电侧与售电侧可以放开竞争，输电环节需要垄断经营。从目前来看经济垄断已经开始打破，而行政性垄断则基本没有触及。四年的电力体制改革强行从体制上分拆了电力行业，割断了电网与电厂的物理联结，但是以行政审批为核心的行政垄断根本没有触动，由此市场化机制当然无法形成。电力市场化改革的核心是电价市场机制的形成，从这个角度说，电力市场化改革历经四年而成效不大，根本在于行政垄断扼住了电力价格与电力投资；因此电市场化改革出现只分拆，而不改制的局面，责任不在电力企业，而在政府相关部门，是政府左右了电力行业的分拆，而限制了市场化电价机制的诞生与建立。现在有人提出输配分开，以图实现电网公司的第二次分拆，在电力市场目前的状态下，是不适宜第二次分拆的，而应触及阻碍电力市场化的核心问题——政府对电力的行政垄断。《意见》提出的第三大任务既然是进一步转变政府职能，坚持政企分开，说明国家已经认识到电力市场化改革中制度性改革不配套的问题，因此，深化电力改革的关键就是打破行政垄断，而不仅仅只是表层的经济垄断。

行政垄断如何打破，与电力监管体系中的职能体系到位密切相关。电监会是在电力市场形成的基础上对整个市场的公平竞争及市场创新手段的建立进行监管，这就必须打破电价和电力建设项目的行政审批的行政垄断格局，由电监会制定电价的竞争规则，以逐步形成市场化的电价机制。电力监管体系的建立，首当其冲的是打破电价的行政审批制，由电力监管部门实施；发电侧电力市场既已建立，除了上网电价由竞争决定外，电源建设市场是竞争的源头，也应该由市场主体和投资主体来竞争决定，也不能由行政审批决定一切，市场机制会决定其投资成败。

电力体制改革的落脚点在电力的市场化，核心在建立市场化的运行机制，关键是让市场发现价格，形成价格引导需求；市场经济的“蛛网理论”形象的反映了产量与价格的关系，同样适用于电力生产，电力市场需要用价格信号来引导供求关系，本质上也是价格与产量的关系；但市场经济也是一种制度，任何制度都是有缺陷的，“无形之手”也不能完全丢弃。这在任何性质的国家都是如此，何况社会主义的市场经济。

打破行政垄断关键是要打破制约电力市场化运作机制形成的那部分垄断，这里面有个“度”的问题，不是什么行政管制都要打破，不然市场主体的逐利性会导致类似于前两年“跑马圈地”的现状出现；打破行政垄断必须把握“宏观调控”与“市场调节”的关系。

《意见》已经指出了电力市场化改革的新路径，必将掀起电力改革的新波澜，电力则犹如一艘航行在市场化改革波澜中的帆船，凭借构建“和谐电力”与“和谐社会”的好风，一定会直挂云帆济沧海。